Опубликовано на сайте “Интернет-клуб арбитражных управляющих” (www.bankrots.ru)
Проект Федерального закона “О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон “О несостоятельности (банкротстве)” разработанный Минэкономразвитием России
Позиция Минэкономразвития России
по внесению изменений и дополнений в Федеральный закон “О несостоятельности (банкротстве)”
1. «О формах государственного контроля за саморегулируемыми организациями арбитражных управляющих и арбитражными управляющими, не изъявившими желания вступить в члены саморегулируемой организации (индивидуальными арбитражными управляющими), при этом предусмотрев соответствующий государственный контроль на период создания и становления саморегулируемых организаций»
В настоящее время государственный административный контроль за деятельностью арбитражных управляющих основан на системе лицензирования деятельности арбитражных управляющих. Эта система не является эффективной, так как:
– устанавливает излишние административные барьеры до начала деятельности арбитражных управляющих;
– не исключает субъективизма оценок при выдаче и отзыве лицензий;
– не обеспечивает (в т.ч. исходя из финансовых возможностей государства) сплошного контроля за деятельностью всех арбитражных управляющих и сосредоточен на субъективно выборочных проверках деятельности арбитражных управляющих. При этом подавляющая часть нарушений выявлена не в контрольный процедурах, а при осуществлении надзорных функций (реагирование на совершение неправомочных действий);
– предоставляет возможность после рассмотрения существа вопроса в процессе государственного судебного надзора инициировать рассмотрение того же вопроса в рамках государственного административного контроля и, по сути, ревизовать принятые судебные решения;
– позволяет устанавливать дополнительные механизмы контроля и требований к арбитражными управляющим, несоответствующие законодательству (например, введение категорий лицензирования деятельности арбитражных управляющих, которое признанно незаконным Верховным Судом Российской Федерации).
Минэкономразвития России считает необходимым отказаться от административного контроля как контроля, осуществляемого органами исполнительной власти, но в то же время расширить и усилить формы государственного судебного надзора.
Переход к судебному надзору позволит устранить существующий конфликт интересов, когда федеральный орган исполнительной власти, участвующий в деле о банкротстве в качестве кредитора, одновременно осуществляет надзор за деятельностью одного из основных участников процесса банкротства – арбитражного управляющего. Указанный конфликт интересов в случае предоставления одному из кредиторов, а именно уполномоченному государственному органу, значительных возможностей влияния на арбитражных управляющих, неизбежно приведет к подавлению интересов коммерческих кредиторов, а также к нарушению принципа предоставления государству и коммерческим кредиторам равных прав в процедурах банкротства.
Необходимо отметить, что передача суду функции государственного надзора позволит предусмотреть возможность голосования государства как кредитора по обязательным платежам и консолидацию всех требований федеральных органов власти на принципах равенства с остальными кредиторами, в т.ч. наделение ФСФО России данными функциями без создания предпосылок к возникновению конфликта интересов.
Изложенная выше позиция не ограничивает функции государства по общему контролю и надзору за субъектами предпринимательской деятельности, которые в соответствии с установленной компетенцией осуществляются налоговыми органами, органами юстиции и прокуратурой.
В законопроекте предлагается предусмотреть следующие механизмы государственного судебного надзора (в рассматриваемом вопросе речь может вестись не об установлении контроля над деятельностью арбитражных управляющих, а лишь о надзоре, поскольку контроль предполагает постоянный мониторинг действий каждого арбитражного управляющего, а надзор предполагает реакцию надзирающего лица на совершение действий, выходящих за установленные пределы (нормы, стандарты)) за действиями саморегулируемых организаций (далее – СРО) и арбитражных управляющих:
а) предполагается установление по основным процедурам деятельности арбитражных управляющих обязательных единых государственных стандартов, а также исчерпывающего перечня стандартов, которые должны быть введены Правительством Российской Федерации (детализация стандартов по основным процедурам банкротства). Выполнение обязательных единых стандартов арбитражными управляющими будет предметом государственного судебного надзора. При этом стандарты СРО будут носить обязательный характер только для членов СРО и их несоблюдение не может быть предметом судебного надзора (они не могут быть ниже общегосударственного обязательного стандарта);
б) государственный судебный надзор будет осуществляться по заявлению лиц, чьи интересы нарушены или могут быть нарушены. В законопроекте значительно расширены возможности по обжалованию действий (бездействия) арбитражного управляющего, расширен круг лиц, имеющих право обращаться в суд с жалобами, суду предоставлено право отстранять управляющего по собственной инициативе от исполнения обязанностей в случае неисполнения или ненадлежащего исполнения возложенных на него обязанностей законами, судебными актами или государственными стандартами;
в) для осуществления судебного надзора суду предоставлена возможность привлечения специалистов (экспертов), в качестве которых могут выступать как независимые специалисты, так и ФСФО России. В отличие от обычного искового производства привлечение экспертов в процедурах банкротства может быть осуществлено судом самостоятельно без заявления требования о проведении экспертизы со стороны лиц, участвующих в деле.
г) для назначения лица арбитражным управляющим предусмотрена обязанность регистрации такого управляющего при суде. В случае неоднократного отстранения управляющего от должности суд имеет право прекратить его регистрацию при данном суде. После прекращения регистрации восстановление регистрации в данном суде возможно не ранее, чем через год после полного возмещения всех предъявленных убытков.
д) устанавливается возможность дисквалификации арбитражного управляющего, которая будет производится в отдельном производстве и по отдельному закону (проект находится на стадии доработки в Государственной Думе после отклонения Президентом Российской Федерации).
е) вводится финансовая ответственность как арбитражного управляющего, так и СРО за убытки, причиненные кредиторам и иным лицам, участвующим в деле о банкротстве (в т.ч. участникам должника), действиями арбитражного управляющего при исполнении последним своих обязанностей. В целях возмещения убытков к СРО и арбитражным управляющим предъявляются требования по обязательному страхованию ответственности или предоставлению гарантий (депозит и др.);
ж) в случае неоднократного грубого нарушения законодательства арбитражным управляющим или СРО имеется возможность государственным органам (Минюст России, Прокуратура Российской Федерации) обращаться с исками о принудительной ликвидации СРО или прекращении предпринимательской деятельности арбитражного управляющего. Также возможно возложение на Минюст России функции надзора за соответствием внутренних правил и стандартов СРО законодательству Российской Федерации, а также надзора за соблюдением СРО своих внутренних правил и стандартов.
Дополнительно предлагается ввести контроль за арбитражными управляющими со стороны СРО. При этом следует отметить, что надзор за арбитражными управляющими со стороны СРО не заменяет государственного судебного надзора за арбитражными управляющими и не предполагает наследование части функций государственного административного контроля. СРО осуществляет надзор за арбитражными управляющими – участниками данной СРО исключительно с точки зрения соблюдения ими внутренних стандартов (которые должны быть не ниже государственных стандартов) и правил данной СРО.
Для арбитражных управляющих, являющихся членами саморегулируемых организаций, также предусмотрен надзор со стороны саморегулируемых организаций в форме проверок деятельности арбитражных управляющих на предмет соответствия законодательству Российской Федерации и стандартам саморегулируемых организаций.
2. О требованиях к саморегулируемым организациям арбитражных управляющих и индивидуальным арбитражным управляющим (обязательное обучение и сдача государственного экзамена, аттестация и членство в саморегулируемой организации) с учетом необходимости наличия переходного периода.
В настоящее время существующие административные барьеры входа в профессию (лицензирование) не приводят к повышению профессионального уровня арбитражных управляющих: управляющий стремится не повысить свою квалификацию для получения конкурентного преимущества, а соответствовать административным требованиям – количество дел, отсутствие претензий от ФСФО России.
В целях развития профессии арбитражных управляющих предлагается заменить административные барьеры входа в профессию арбитражного управляющего на высокие профессиональные стандарты.
Для получения статуса арбитражного управляющего кандидату будет необходимо:
а) высшее образование;
б) сдача квалификационного экзамена, проводимого уполномоченным федеральным органом совместно с образовательными учреждениями и саморегулируемыми организациями (по установленному Государственному стандарту);
в) годичная стажировка в саморегулируемой организации или в качестве помощника арбитражного управляющего (условия и порядок прохождения стажировки определяются едиными государственными стандартами).
Относительная простота и прозрачность входа в профессию должна привести к усилению конкуренции в данном секторе рынка, что в свою очередь вызовет повышение качества деятельности арбитражных управляющих.
Предлагаемые изменения позволят, с одной стороны, закрепить независимость (в т.ч. имущественную) арбитражных управляющих от сторон в делах о банкротстве, предоставить гарантии защиты от возможного нарушения их прав со стороны отдельных чиновников, а с другой стороны, сохранить надзор за их деятельностью и обеспечить возможность защиты имущественных интересов лиц, участвующих в деле о банкротстве.
Требования к СРО следует формулировать исходя из необходимости обеспечения конкуренции между указанными организациями. Поэтому предложения Минэкономразвития России заключаются в установлении минимальных стандартов: не менее 50 участников – арбитражных управляющих, наличие внутренних правил и стандартов, гарантирование возмещения убытков, причиненных управляющими – членами СРО либо страхование их рисков, и ряд других, а также экономических механизмов, стимулирующих укрупнение СРО.
Следует отметить, что требования к СРО, должны быть детально регламентированы в разрабатываемом Государственной Думой Российской Федерации проекте федерального закона о СРО.
3. О возбуждении процедуры банкротства по искам кредиторов, чьи требования подтверждены судебными решениями, отмена которых служит основанием для прекращения процедуры банкротства
С учетом постановления Конституционного суда Российской Федерации от 12 марта 2001 года в законопроект были внесены положения о предварительном рассмотрении заявления о банкротстве для установлении наличия оснований для возбуждения дела о банкротстве. В соответствии с законопроектом введению процедур банкротства предшествует рассмотрение законности и обоснованности требований заявителя к должнику, а также обоснованность возражений должника на требования заявителя.
В связи с этим предполагается, что процедура банкротства будет возбуждаться только путем принятия судебного акта, вынесенного по результатам рассмотрения обоснованности заявления о банкротстве. Представляется, что судья арбитражного суда, входящего в состав суда по банкротству, сможет квалифицированно разобраться в существе вопроса. При этом он может возбуждать процедуру банкротства не сразу, а после проведения экспертизы (вводя при необходимости обеспечительные меры по сохранению имущества должника), в т.ч. с привлечением в качестве экспертов специалистов ФСФО России.
Также в соответствии с постановлением Конституционного суда Российской Федерации предусмотрена возможность обжалования решения о возбуждении дела о банкротстве до введения процедуры внешнего управления, что предоставляет возможность прекратить указанное дело.
Вместе с тем, предложение ФСФО России о необходимости прохождения процедур исполнительного производства перед подачей заявления о банкротстве может привести только к увеличению сроков инициирования процесса банкротства и к дублированию процедуры подтверждения требований кредиторов. Кроме того, в исполнительном производстве возникают дополнительные издержки для кредиторов.
По мнению Минэкономразвития России, нецелесообразно отказываться от основополагающего принципа гражданского права, в соответствии с которым предполагается добросовестность, разумность и невиновность участников гражданского оборота, а на лицо, утверждающее обратное, возлагается обязанность доказывать неразумность и недобросовестность действий участника гражданского оборота. Поэтому не следует вводить в законопроект обязательность судебного решения, подтверждающего наличие требования к должнику, при возбуждении дела о банкротстве без предмета спора (признание должником своих требований, исполнительной надписи нотариуса и т.д.).
Также нецелесообразно предоставление уполномоченному государственному органу преимущественных прав по сравнению с другими кредиторами при возбуждении процедуры банкротства состоящих в том, что для возбуждения дела о банкротстве для уполномоченных органов по обязательным платежам судебное подтверждение наличия задолженности не требуется в соответствии с налоговым законодательством. Такое неравенство, по сути, будет означать предположение о возможной недобросовестности действий (или замысла) конкурсных кредиторов и добросовестности действий уполномоченных органов.
Кроме того, наряду с решениями налоговых органов о взыскании обязательных сборов и платежей в бюджеты разного уровня существуют целый ряд других документов, которые имеют силу исполнительного документа без обращения в судебные инстанции с целью подтверждения долга (например, опротестованный в неплатеже вексель). Введение положения об обязательном наличии судебного акта, подтверждающего наличие задолженности, приведет к ухудшению положения данных категорий кредиторов.
С учетом вышеизложенного, а также того, что обоснованность требований заявителя подвергается предварительной судебной проверке, Минэкономразвития России считает нецелесообразным установление требования об обязательности судебного акта, подтверждающего наличие и размер задолженности, для возбуждения дела о банкротстве. Введение указанного положения приведет лишь к уменьшению степени удовлетворения требований кредиторов.
Вместе с тем, предлагается дополнительно с существующими возможностями завершения дела о банкротстве включить в законопроект норму, позволяющую в процедуре наблюдения прекратить дело о банкротстве должника в случае аннулирования требования заявителя по каким-либо основаниям (отмена судебного акта, обосновывающего требования заявителя, признание недействительным договора, из которого возникло требование и др.) при условии отсутствия подтверждении в установленном порядке требований других кредиторов.
4. О критериях отнесения предприятий к имеющим стратегическое значение для национальной безопасности государства, в отношении которых устанавливаются особенности процедур банкротства
Анализ представленных заинтересованными федеральными органами исполнительной власти предложений по установлению особенностей процедур банкротства (естественные монополии, оборонная промышленность и др.) показал, что практически все они касаются следующих вопросов:
– особые требования к арбитражному управляющему;
– установление изъятий по обороту имущества (определение имущества как изъятого из оборота или ограниченного в обороте);
– необходимость реализации мероприятий по предотвращению техногенных и экологических катастроф.
В соответствии с изложенным Минэкономразвития России полагает необходимым не устанавливать особенности для различных видов организаций в зависимости от характера их деятельности, а установить общие правила, согласно которым:
а) если для руководителя организации – должника законодательством предусмотрены специальные требования (наличие образования по профилю деятельности, допуска к государственной тайне), необходимо предъявление к арбитражному управляющему (если на него возлагаются полномочия руководителя должника) требований аналогичного характера. Данная норма позволит не только решить указанные выше проблемы, но и предотвратит возникновение новых проблем (например, при банкротстве организаций, обеспечивающих безопасность воздушного движения).
б) в целях предотвращения техногенных и экологических катастроф предлагается возложить на арбитражного управляющего обязанность внеочередного финансирования мероприятий по предотвращению будущих неблагоприятных техногенных и экологических последствий вследствие закрытия предприятий. До момента, когда возможности возникновения катастрофы не будут устранены, арбитражный управляющий не вправе рассчитываться с кредиторами.
в) что касается установления ограничений по обороту имущества, Минэкономразвития России полагает, что они должны быть установлены не только для процедур банкротства, но и для перехода прав собственности на указанные объекты в обычном хозяйственном обороте. Закон о банкротстве уже содержит нормы, согласно которым имущество изъятое из оборота не включается в конкурсную массу, а передается его собственнику или держателю. В свою очередь имущество, оборот которого ограничен, может быть продано только тем организациям, которые имеют право таким имуществом владеть. Очевидно, что такие изъятия не могут быть установлены Законом о банкротстве, но должны быть установлены иными федеральными законами, в частности, Федеральным законом «О естественных монополиях», Федеральным законом «О мобилизационной подготовке». Этими же законами должны быть установлены и ограничения по использованию (назначению) отдельных видов имущества.
Вместе с тем Минэкономразвития России полагает необходимым установить особенности банкротства для градообразующих организаций (в силу необходимости разрешения проблем социального характера), сельскохозяйственных организаций (зависимость результатов процедур от сезонных факторов), страховых организаций (необходимость первоочередного возмещения задолженности по наступившим страховым случаям), профессиональных участников рынка ценных бумаг (необходимость разделения собственных и клиентских активов), полных и коммандитных товариществ (в силу наличия взаимной субсидиарной или солидарной ответственности между товариществом и его полными товарищами).
5. О внесении поправки в Гражданский кодекс Российской Федерации в части изменения очередности удовлетворения требований кредиторов, а также внесении необходимых изменений и дополнений в другие федеральные законы, связанные с законодательством о банкротстве
В соответствии пунктом 2 протокола совещания у Председателя Правительства Российской Федерации М.М. Касьянова от 19 октября 2001 г. государство как кредитор наделяется равными правами с конкурсными кредиторами при общей очередности удовлетворения их требований. В связи с этим, Минэкономразвития России считает необходимым внесение изменений и дополнений в Гражданский кодекс Российской Федерации, Налоговый кодекс Российской Федерации, Бюджетный кодекс Российской Федерации в части:
изменения очередности удовлетворения по налоговым требованиям;
возможности государства как кредитора по обязательным платежам участвовать наравне с конкурсными кредиторами в процедуре мирового соглашения.
Для участия уполномоченного государственного органа по обязательным платежам в качестве кредитора необходимо предоставление указанному органу следующих прав, предусмотренных законом о банкротстве для конкурсных кредиторов: принятия прекращения обязательств должника перед отдельными кредиторами предоставлением отступного, новацией обязательств, прощением долга либо иными способами, предусмотренными гражданским законодательством, при достижении соглашения о погашении части либо всех обязательств должника в натуральной форме.
Кроме того, необходимо внесение изменений и дополнений в иные федеральные законы, устанавливающие ограничения в обороте и управления отдельными видами имущества (см. пункт 4), а также отмена Федерального закона «Об особенностях банкротства субъектов естественных монополий в области топливно-энергетического комплекса».
Представляется целесообразным также разработка федеральных законов о саморегулируемых организациях и о дисквалификации.
Перейти к проекту Федерального закона “О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон “О несостоятельности (банкротстве)”, разработанному Минэкономразвитием России
